反垄断执法机构近五年执法情况浅析

杨壹凯俞炜等中伦视界 2022-03-20

作者：薛熠杨壹凯俞炜陈德文程若锦

前言

2019年是《反垄断法》颁布实施第二个十年的开局之年，也是我国竞争政策和反垄断工作扎实推进的一年。在立法上，国家市场监督管理总局（“市场监管总局”）先后出台了《禁止垄断协议暂行规定》《禁止滥用市场支配地位行为暂行规定》及《制止滥用行政权力排除、限制竞争行为暂行规定》等《反垄断法》配套规章，进一步明确了反垄断执法适用的具体规则和标准。在执法上，一方面平稳推进包括经营者集中申报、未依法申报的经营者集中、垄断协议、滥用市场支配地位及行政垄断在内的反垄断执法案件的审查和查处工作，另一方面对特定行业如原料药、公用事业、建筑、交通等领域开展了反垄断集中执法或专项执法行动。

从公开渠道获知的数据情况看，2019年市场监管总局审查和查处的各类反垄断执法案件数量与2018相比基本持平。但从最近五年的数据情况看，部分反垄断执法案件的数量，在2018年反垄断执法机构改革前后存在较为显著的变化。为了更为全面地总结反垄断执法的具体情况、探究反垄断执法的变化趋势，我们对反垄断执法机构2015年至2019年公布的各类反垄断执法案件进行了如下统计和整理。

一. 经营者集中申报案件

批准案件统计情况

根据市场监管总局和原商务部反垄断局于官方网站上定期发布的经营者集中申报批准公示信息，2015年至2019年，反垄断执法机构批准的经营者集中申报案件数分别为314件、353件、332件、448件及447件[i]；其中无条件批准的案件数分别为312件、351件、325件、444件及442件，附条件批准的案件数分别为2件、2件、7件、4件及5件。

整体来看，在2015年至2017年以及2018年至2019年两个期间内，反垄断执法机构无条件批准的经营者集中申报案件数均较为平稳，变化不大。但自2018年起，无条件批准的申报案件数量有了十分显著的增长，这在一定程度上反映了反垄断执法机构改革后，市场监管总局反垄断局对经营者集中申报案件的审查效率有了显著提升。

近五年反垄断执法机构批准的经营者集中申报案件数情况及变化趋势如下：

图表1 近五年批准的经营者集中申报案件数统计表

	无条件批准	附条件批准
审结数（件）	同比	审结数（件）	同比
2019年	442	减少2件下降0.45%	5	增加1件
2018年	444	增加119件增长36.62%	4	减少3件
2017年	325	减少26件下降7.41%	7	增加5件
2016年	351	增加39件增长12.5%	2	持平
2015年	313	--	2	--

图表2 近五年批准的经营者集中申报案件数趋势图

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行政处罚案件统计情况

根据市场监管总局和原商务部反垄断局于官方网站上定期发布的经营者集中行政处罚案件公示信息，2015年至2019年，反垄断执法机构作出的涉及经营者集中的行政处罚案件数分别为4件、6件、6件、16件及18件；其中未依法申报行政处罚案件数分别为4件、6件、6件、15件及18件，违反附限制性条件行政处罚案件仅2018年有1件。

整体来看，与上述经营者集中申报案件的趋势类似，近五年涉及经营者集中的行政处罚的案件数量在2015年至2017年以及2018年至2019年两个期间内较为平稳，变化不大。但自2018年起，未依法申报行政处罚案件数量涨幅明显，这亦表明反垄断执法机构改革后，市场监管总局明显加大了对未依法申报案件的监管和处罚力度。

近五年反垄断执法机构作出的涉及经营者集中的行政处罚案件数情况及变化趋势如下：

图表3 近五年涉及经营者集中的行政处罚案件数统计表

	未依法申报	违反附限制性条件
案件数（件）	同比	案件数（件）	同比
2019年	18	增加3件	0	减少1件
2018年	15	增加9件	1	增加1件
2017年	6	持平	0	持平
2016年	6	增加2件	0	持平
2015年	4	--	0	--

图表4 近五年涉及经营者集中的行政处罚案件数趋势图

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附条件批准案件统计情况

根据市场监管总局和原商务部反垄断局于官方网站上定期发布的经营者集中申报附条件批准的公示信息，总体来看，2015年至2019年期间，反垄断执法机构附条件批准的经营者集中申报案件数量共有20件，每年变化幅度不大，除2017年数量较多（7件）外，其余年份均为5件以下。在20件附条件批准的案件中，涉及横向合并的案件有18件，涉及纵向合并的案件有9件，涉及相邻关系合并的案件有5件。[ii]从附限制性条件的类型上看，20件案件中，适用结构性救济的案件有4件，占比为20%；适用行为救济的案件有10件，占比为50%；同时适用结构性救济和行为救济的案件有6件，占比为30%。

从行业类型来看，附条件批准案件所涉及的行业分布比较分散，包括医药、半导体、仓储运输、电子等领域，并未显示出较强的行业趋势性或侧重性。上述案件更全面的行业分布情况，请参见本文第三部分。

图表5 近五年附条件批准经营者集中申报案件统计图

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二. 垄断协议及滥用市场支配地位执法案件

总体情况

根据市场监管总局、原国家工商总局反垄断与不正当竞争执法局及原国家发改委价格监督检查与反垄断局于其官网发布的反垄断执法相关信息，2015年至2019年，查处结案的垄断协议及滥用市场支配地位案件数量分别为15、28、13、15、14件[iii]，共计85件。此外，2019年还有3起案件已公布了中止调查决定书（2起滥用市场支配地位及1起垄断协议案件），但目前尚未发布终止调查的相关信息。

从整体看，五年来，除2016年结案数量相对较多以外，各年度结案数量变化不大，2017年至2019年结案总数变化趋势平稳。具体变化情况如下图[iv]所示：

图表6 近五年垄断协议及滥用市场支配地位执法案件结案情况

依据案件类型分类

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从案件结案方式的角度看，在近五年的85件结案案件中，以行政处罚决定结案案件共计71件，占比约84%，以终止调查决定结案案件共计14件，占比约16%。具体情况如下图所示：

图表7 近五年垄断协议及滥用市场支配地位执法案件结案情况

依据结案方式分类

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在上述14件以终止调查决定方式结案的案件中，绝大多数案件均为滥用市场支配地位案件，数量达12起，占比约86%。且该等案件多集中于通信、供电、供气、供水等公用事业领域，数量达9起。具体情况如下图所示：

图表8 近五年垄断协议及滥用市场支配地位终止调查案件行业分布情况

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违法行为类型情况

在如上所述的近五年来共计查处结案的85件垄断协议及滥用市场支配地位案件中，有47件涉及经营者违法达成垄断协议的情形，有39件涉及经营者滥用市场支配地位的情形。其中，有1件（中国联通丹东市分公司滥用市场支配地位和达成实施纵向垄断协议案）既涉及经营者违法达成垄断协议，又涉及其滥用市场支配地位的情形。

经营者违法达成垄断协议

在47件涉及经营者违法达成垄断协议的结案案件中，达成横向垄断协议案件为37件，占比约79%，其中，涉及行业协会组织本行业经营者达成横向垄断协议的案件为7件；达成纵向垄断协议则为10件，占比约21%。

在该47件结案案件中，限定价格和划分市场是最高频的受罚行为，分别出现17次，出现的概率约36%，而限定新技术的垄断协议并未出现。具体情况请见下表：

图表9 近五年垄断协议案件受罚行为情况

序号	受罚行为	涉及案件数量	出现概率[v]	相关处罚依据
1	限定价格	17	36%	反垄断法第十三条第一款第（一）项，禁止具有竞争关系的经营者达成固定或者变更商品价格的垄断协议
2	限定产量	3	6%	反垄断法第十三条第一款第（二）项，禁止具有竞争关系的经营者达成限制商品的生产数量或者销售数量的垄断协议
3	划分市场	17	36%	反垄断法第十三条第一款第（三）项，禁止具有竞争关系的经营者达成分割销售市场或者原材料采购市场的垄断协议
4	限定新技术	0	0%	反垄断法第十三条第一款第（四）项，禁止具有竞争关系的经营者达成限制购买新技术、新设备或者限制开发新技术、新产品的垄断协议
5	联合抵制交易	7	15%	反垄断法第十三条第一款第（五）项，禁止具有竞争关系的经营者达成联合抵制交易的垄断协议
6	固定转售价格	4	9%	反垄断法第十四条第（一）项，禁止经营者与交易相对人达成固定向第三人转售商品价格的垄断协议
7	限定最低转售价格	8	17%	反垄断法第十四条第（二）项，禁止经营者与交易相对人达成限定向第三人转售商品最低价格的垄断协议

经营者滥用市场支配地位

在39件涉及经营者滥用市场支配地位行为的结案案件中，搭售或附加不合理条件的滥用行为是最高频的受罚行为，共出现25次，出现概率约64%，而低于成本价格销售的滥用行为则并未出现。具体情况请见下表：

图表10 近五年滥用市场支配地位案件受罚行为情况

序号	受罚行为	涉及案件数量	出现概率[vi]	相关处罚依据
1	以不公平价格低买高卖	6	15%	反垄断法第十七条第一款第（一）项，禁止具有市场支配地位的经营者以不公平的高价销售商品或者以不公平的低价购买商品
2	低于成本价格销售	0	0%	反垄断法第十七条第一款第（二）项，禁止具有市场支配地位的经营者没有正当理由，以低于成本的价格销售商品
3	拒绝交易	4	10%	反垄断法第十七条第一款第（三）项，禁止具有市场支配地位的经营者没有正当理由，拒绝与交易相对人进行交易
4	限定交易	8	21%	反垄断法第十七条第一款第（四）项，禁止具有市场支配地位的经营者没有正当理由，限定交易相对人只能与其进行交易或者只能与其指定的经营者进行交易
5	搭售或附加不合理条件	25	64%	反垄断法第十七条第一款第（五）项，禁止具有市场支配地位的经营者没有正当理由搭售商品，或者在交易时附加其他不合理的交易条件
6	差别待遇	2	5%	反垄断法第十七条第一款第（六）项，禁止具有市场支配地位的经营者没有正当理由，对条件相同的交易相对人在交易价格等交易条件上实行差别待遇
7	其他滥用行为	1	3%	反垄断法第十七条第一款第（七）项，国务院反垄断执法机构认定的其他滥用市场支配地位的行为，即利乐滥用市场支配地位案中所涉忠诚折扣问题

行业分布情况

在近五年来查处结案的85件垄断协议及滥用市场支配地位案件中，数量最为集中的前五大行业分别是公用事业（包括供水、供气、供电、通信等）、医药（包括原料药销售、药品销售、医疗器械销售等）、汽车（包括整车销售、配件销售、机动车检测等）、服务（包括餐饮、场地租赁、会计、展会等）、建筑材料行业（包括混凝土、烧结砖、页岩砖等），分别为26、12、10、9、6件，各自占比为31%、14%、12%、11%、7%。具体情况如下图所示：

图表11 近五年垄断协议及滥用市场支配地位执法案件行业分布情况

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在上述五大行业的结案案件中，涉及经营者违法达成和实施垄断协议和经营者滥用市场支配地位的具体情况分别如下图所示（其中，涉及公用事业行业中的1起案件既涉及经营者违法达成垄断协议，又涉及其滥用市场支配地位的情形）：

图表12 近五年部分重点行业结案案件类型情况

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三. 反垄断执法机构重点关注行业及未来执法趋势

执法重点关注行业

针对经营者集中、垄断协议、滥用市场支配地位以及行政垄断行为，我国反垄断执法机构重点关注的行业有细微差别。据分析，近年来我国各级反垄断执法机构在各类新闻稿件、执法动态及工作报告中，提及的反垄断综合执法重点关注行业包括：

图表13 反垄断综合执法重点关注行业

执法内容	行业[vii]
反垄断综合执法	重点民生领域	医药（原料药、药品）
公用事业（供水、供电、供气、供热、公共交通、殡葬、通信、医疗）
汽车（销售、机动车检测）
建筑材料
日用消费品（乳粉）
其他消费品（黄金饰品）
航空（航空制造、航空运输）
金融（银行、保险）
化工原料
国有资产交易
交通运输（仓储、货运及相关服务）

针对反垄断执法机构对经营者达成和实施垄断协议行为、滥用市场支配地位行为及行政机构滥用行政权力排除或限制竞争的行为的监管，各级反垄断执法机构在各类新闻稿件、执法动态及工作报告重点提及了以下行业：

图表14 垄断协议、滥用市场支配地位、行政垄断重点关注行业

执法内容	行业
垄断协议及滥用市场支配地位	建筑材料
医药（原料药、药品）
汽车（销售、机动车检测）
电子
半导体
专营专卖（盐业、烟草）
交通运输
通信
行政垄断	医疗、医药、医疗耗材
建筑
交通
招投标
政府采购
公章刻制
电力（发电设备、太阳能）
教育
金融（银行、保险）
公共资源交易
供气
供热

根据新闻稿件、执法动态、工作报告及过往公示的经营者集中案件审查情况，在经营者集中领域，附条件批准的经营者集中及被禁止的经营者集中的案件涉及以下行业：

图表15 附条件批准和被禁止的经营者集中案件所涉行业

执法内容	行业
经营者集中	附条件批准的经营者集中	半导体
船舶设备
医药（药品、医疗器械、生物科技等）
汽车（整车及配件等）
航空制造
农业化学品及种子（化肥及原料、除草剂、种子、杀虫剂等）
航运
电子制造（平板显示器及原材料、芯片、硬盘等）
通信（无线网络接入设备、核心网络系统设备、网络基础设施服务、通信技术标准必要专利许可；智能手机、移动智能终端操作系统、与移动智能终端相关的专利许可等）
化工产品（特种气体、丙烯酸类产品等）
食品（啤酒）
大宗农产品（大豆、玉米、豆粕、干粗酒糟等）
矿产（铜精矿等）
电子商务（B2C网上零售市场）
被禁止的经营者集中	食品（果汁饮料）
航运

此外，就某些具有地域特点或季节性较强的行业，相关反垄断执法部门亦有针对性地开展了监督执法工作。例如，根据原云南省工商部门的工作报告[viii]，为保护消费者权益，原云南省工商部门查处当地旅行社协会及旅游协会的垄断案件，这对产业分布具有地域特色的相关行业而言具有一定的参考意义。又如，市场监管总局发布的新闻所述[ix]，2018年冬季进入天然气消费高峰之时，市场监管总局召开天然气价格法规政策提醒告诫会，提醒告诫与会的天然气销售公司守法经营、维护市场价格秩序，不得实施滥用市场支配地位行为、不得达成和实施垄断协议。

反垄断执法机构对部分执法重点行业的关切来源于对行情市场变化的观察以及消费者的重点投诉。例如，2018年初，原国家发展改革委员会价格监督检查与反垄断局联合多部门召开白酒行业价格法规政策提醒告诫会[x]，邀请多家白酒企业与会，该会议的召开背景即是自2017年以来白酒行业涨价潮，同时一些白酒企业在过去曾因实施价格垄断行为而受到处罚，这类曾“受关切”企业所在的行业也长期在反垄断执法机构的执法重点名单中。

未来执法趋势

根据公开渠道可得的新闻稿件、执法动态及工作报告，我们判断，反垄断执法机构在未来将总体延续过去的执法趋势，贴近供给侧结构性改革，注重民生领域行业的反垄断工作（尤其是原料药、公用事业及建筑材料等人民群众反映强烈的行业），保护消费者利益。同时，反垄断执法机构将持续关注互联网领域、知识产权领域等新兴经济行业领域，继续对部分重点行业开展市场竞争状况评估。

反垄断执法机构后续可能会根据《反垄断法》修订草案（公开征求意见稿）收集的相关意见，有针对性地开展反垄断执法工作。另外，《关于汽车业的反垄断指南》藏锋已久，有望在未来正式颁布，更好地指导汽车行业从业者有序开展竞争。据观察，2019年，浙江省及上海市先后制定了地区性经营者反垄断合规指引，响应了《经营者反垄断合规指南（公开征求意见稿）》中对于省级反垄断执法机构参考制定经营者反垄断合规指引的相关规定，今后可能会有更多省级反垄断执法机构制定相关规则。未来更多的行业协会和网络平台经营者也可能在其自律的范围内制定反垄断合规管理制度。

与相继颁布的各类竞争政策相呼应的是，自2016年国务院发布《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》以来，自中央至各省级反垄断执法机构均积极开展公平竞争审查，与同级其他行政单位组成公平竞争审查工作部际或部门联席会议，对涉及地方保护、指定交易、市场壁垒等内容的存量政策措施进行清理。另一方面，2019年，各省市响应市场监管总局办公厅《关于开展滥用行政权力排除、限制竞争行为专项执法行动的通知》，对辖区内关系民生领域和社会反映突出的滥用行政权力问题（主要集中在医药、建筑、交通、招投标、政府采购以及公章刻制领域）进行清查摸排。未来，各级反垄断执法机构对于公平竞争审查及破除行政垄断的执法力度可能会继续增强，以推动统一开放、竞争有序的市场体系建设，维护公平竞争的市场秩序和消费者合法权益。

据观察，自从2018年《市场监管总局关于反垄断执法授权的通知》颁布以来，反垄断执法的实施主体存在下沉趋势。在不同省级反垄断执法部门发布的各类公开消息中，也频频提及省市联合办案、协同办案，以达到上下联动、形成合力的效果，切实提高执法效能。随着执法人员执法能力的增强，相信在未来这一趋势会得到延续。

反垄断执法部门在开展执法工作时针对不同情况采取了不同的执法方式，包括但不限于组织召开告诫会、下发《告诫函》、约谈部分重点行业的企业或行政机关并提出建议、对涉及民生的重点行业进行行政指导、开展行业自查自纠和检查、指导企业加强合规审查、督促相关企业积极整改、向行政违法主体的上级机关发出行政建议书、对典型案例进行曝光等措施。对于投诉举报，市场监管总局颁布了《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》，规范了执法行为。在对相关涉嫌垄断案件进行执法调查及行政处罚时，各级反垄断执法部门依法采取听证等方式，参考相应的《市场监督管理行政处罚文书格式范本》出具文书，依法对案件信息进行公开，保证执法过程的手续完备、程序合法。未来反垄断执法机构有望依法继续对执法方式进行创新，并继续维护执法过程的程序合法，保障执法工作有序进行。

[注]

[i] 根据市场监管总局分别于2020年2月20日及2019年5月9日发布的新闻，2019年度共收到经营者集中申报503件，立案462件，审结465件；2018年共收到经营者集中申报513件，审结468件。该等官方公布的经营者集中审结案件数与我们根据反垄断执法机构于官网上定期发布的申报批准公示信息进行统计的结果存在少许偏差，我们理解应是数据统计口径的差异所致。

[ii] 部分案件同时存在横向、纵向和相邻关系交叉重叠的情况。

[iii] 该等结案案件的数据统计以市场监管总局、原国家工商总局反垄断与不正当竞争执法局及原国家发改委价格监督检查与反垄断局公布的相关信息为依据，并未全面涵盖由地方反垄断执法部门查处但并未于相应总局官网公布信息的相关执法案件。此外，该等结案案件的数据统计以案件终止调查或行政处罚的决定书所载日期为基准，其中，2019年的结案总数为14，包括11件垄断协议案件与3件滥用市场支配地位案件。该等数据与市场监管总局反垄断局局长吴振国于2月20日披露之2019年反垄断执法数据有细小差异，我们猜测可能的原因是反垄断局将于2018年年底出具决定书但于2019年方进行公告的案件计入2019年结案数据所致。

[iv] 该图中2017年结案共计13件，其中仅涉及垄断协议案7件，仅涉及滥用市场支配地位案5件，既涉及垄断协议又涉及滥用市场支配地位案1件。

[v] 出现概率=受罚行为涉及案件数量/垄断协议案件数量，就部分案件而言，一案中可能涉及多项受罚行为。

[vi] 出现概率=受罚行为涉及案件数量/滥用市场支配地位案件数量，就部分案件而言，一案中可能涉及多项受罚行为。

[vii] 本文全部图表中的行业名称及分类参考自各级市场监督管理部门公开的新闻稿件、工作报告等文件。

[viii] 云南省工商局，《〈反垄断法〉施行十周年云南工商砥砺前行》，参见：www.samr.gov.cn/fldj/sjdt/gzdt/201809/t20180914_280835.html

[ix] 市场监督管理总局反垄断局，《市场监管总局提醒告诫三大天然气销售公司遵守价格法规政策》，参见：http://www.samr.gov.cn/xw/xwfbt/201810/t20181025_278107.html

[x] 参见：https://baijiahao.baidu.com/s?id=1591108775583717945&wfr=spider&for=pc

The End

作者简介

薛熠律师

北京办公室合伙人

业务领域：反垄断与竞争法, 收购兼并, 合规/政府监管